De honderden miljoenen die vrijkomen door het afschaffen van de basisbeurs leiden nog niet tot kleinschaliger onderwijs en meer persoonlijke aandacht, zoals studenten vijf jaar geleden is beloofd. Door de snelle groei van het aantal studenten stijgt bij de meeste universiteiten en een deel van de hogescholen het aantal studenten sneller dan het aantal docenten, blijkt uit ons onderzoek. Opvallend, want bij de invoering van het leenstelsel werd juist gevreesd voor een afname van het aantal studenten.

Perverse prikkel

Die groei wordt onder meer veroorzaakt doordat het budget dat hogescholen of universiteiten krijgen grotendeels afhankelijk is van het aantal studenten dat ze hebben. Veel studenten werven betekent dat een universiteit of hogeschool een groter deel van het hogeronderwijsbudget krijgt, maar doordat dat budget niet evenredig meegroeit wordt het bedrag dat universiteiten en hogescholen per student krijgen steeds kleiner. Door het starten van Engelstalige opleidingen voor de internationale markt zijn er ook nauwelijks meer grenzen aan de groei van het aantal studenten.

(Lees verder onder de grafiek)

Voor dit probleem waarschuwde de commissie-Veerman al in 2010 in haar rapport Differentiëren in drievoud. Zij pleitte voor een grote investering in het hoger onderwijs, maar koppelde daaraan ook dat studentenaantallen minder belangrijk moesten worden voor de financiering. Achteraf gezien is de investering waar de commissie-Veerman voor ijverde er wel gekomen, maar bleef voorwaarde die erbij hoorde – de ontkoppeling van de financiering en de studentenaantallen – uit.

Schimmige beloftes

Dat is echter niet de enige oorzaak van het feit dat studenten weinig merken van het extra geld. Universiteiten en hogescholen beloofden, om een verloren generatie te voorkomen, vooruitlopend op de inkomsten van het leenstelsel uit de eigen reserves te investeren: de zogenoemde voorinvesteringen. Voor zover zij daarover verantwoording aflegden – uit ons onderzoek blijkt dat ze daar meer dan eens nalatig in waren – is vaak onduidelijk of dit daadwerkelijk extra investeringen waren, of dat al eerder geplande impulsen werden opgegeven als voorinvestering.

De politiek in Den Haag en de medezeggenschap in het land stonden erbij en keken ernaar. Minister Jet Bussemaker (Onderwijs, Cultuur & Wetenschap; PvdA) had zichzelf in 2014 al buitenspel gezet door universiteiten en hogescholen een blanco cheque te geven, zo blijkt uit ons onderzoek. Terwijl ze met de universiteiten en hogescholen afsprak dat ze extra geld zouden investeren, bleek ze achter de schermen niet zo strikt vast te houden aan die lezing.

‘U mag ook dingen die u al doet die leiden tot verbetering van het onderwijs meetellen. U mag gebouwen meetellen, u mag van alles en nog wat,’ zo vatte de Groningse universiteitsbestuurder Sibrand Poppema de woorden van de minister in 2014 samen in een discussie met de universiteitsraad.

De medezeggenschap buiten spel

Die studenten in medezeggenschapsraden hadden in de praktijk te weinig ervaring en te weinig kennis van bestuurlijke slimmigheidjes om een ongelooflijk complex project als de voorinvesteringen tot een goed einde te brengen. Voormalige leden van studentenraden van universiteiten en hogescholen laten ons weten dat ze vaak door bestuurders nauwelijks werden betrokken.

Bovendien voelden ze zich door de jaarlijkse wisselingen vaak niet goed voorbereid op moeilijke financiële discussies. Dat wordt nog eens ingewikkelder wanneer bestuurders zich schuldig maken aan bordjes verhangen of andere slimme trucjes, zoals het plannen van een besluit over de voorinvesteringen in de eerste vergadering van een nieuw raadsjaar.

Slappe knieën

Bij de daadwerkelijke bestedingen van de opbrengsten van het leenstelsel zou het anders moeten gaan, vond ook Bussemakers opvolger Ingrid van Engelshoven (Onderwijs, Cultuur & Wetenschap; D66). Zij schakelde de Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie (NVAO) in. Voordat universiteiten en hogescholen het echte basisbeursgeld zouden krijgen moesten ze een plan schrijven waarover de NVAO een advies aan de minister uitbracht.

Het werd een slagveld. Bijna de helft van de hogescholen (waaronder de vijf grootste) en twee universiteiten kregen een negatief advies. We zitten nu in het derde van zes jaren waarin de opbrengsten van het leenstelsel op deze manier worden verdeeld, en nog steeds heeft een op de vijf instellingen geen goedgekeurd plan. Gevolgen daarvan hebben universiteiten of hogescholen nog niet ondervonden: het geld werd steeds toch uitgekeerd, dit jaar met de coronacrisis als excuus.

Bovendien passeerde minister Ingrid van Engelshoven tot tweemaal toe haar eigen onderwijskeurmeester. Negatieve adviezen van de NVAO over de plannen van de Hanzehogeschool Groningen en de Technische Universiteit Delft legde Van Engelshoven na een persoonlijk gesprek met de bestuurders van de instellingen, met een magere verantwoording, naast zich neer.

Hoogleraar Henriëtte Maassen van den Brink, die meermaals in NVAO-panels zat, ziet het met lede ogen aan. Het lijkt er volgens haar op dat alle universiteiten en hogescholen uiteindelijk hun geld gaan krijgen, terwijl bij sommige plannen ‘echt wel vraagtekens zijn’ over hoe je onderwijsverbeteringen achteraf kunt controleren. ‘Dat is ondermijnend voor afspraken die we hebben gemaakt, en ook voor het vertrouwen bij studenten die hun basisbeurs moesten inleveren.’

Met medewerking van Altan Erdogan, Laura ter Steege, Henk Strikkers en Yvonne van de Meent.

Deze serie onderzoeksverhalen is mede mogelijk is gemaakt door het Stimuleringsfonds voor de Journalistiek en verschillende redacties bij hogescholen en universiteiten in Nederland.