Nanke Verloo onderzoekt waarom het bij burgerparticipatie vaak misgaat
Hoe betrek je buurtbewoners op een goede manier bij stedelijke ontwikkeling? Dat onderzoekt UvA-docent Nanke Verloo, die met haar action research wil bijdragen aan democratisering. ‘Zo’n participatieproces is een van de weinige momenten waarbij de staat en de burger elkaar ontmoeten. Als dat misloopt, kan dat de kloof tussen de burger en de overheid vergroten.’
Er bestaat nogal een stereotiep beeld van participatie: de inspraakavond waar tien witte mannen op leeftijd boos zijn op een ambtenaar. Klopt dat beeld?
‘Dat beeld van de inspraakavond klopt wel: het zijn vaak witte hogeropgeleide mannen met veel tijd, vaak gepensioneerd. Met die burgers wil je het goed doen, maar er gebeurt nog veel meer op andere manieren. Daar doe ik ook onderzoek naar. Op welke andere manieren participeren mensen politiek in hun buurt, en beïnvloeden zij ook de formele participatieprocessen?’
In je onderzoeksproject wilde je de vergelijking maken tussen participatie in Amsterdam en het Colombiaanse Bogotá. Waarom specifiek daar?
‘De officieuze reden is dat mijn partner daar vandaan komt. Ik heb er contacten en we hebben kennis over de situatie. Maar in de Colombiaanse stad Bogotá is burgerparticipatie ook sinds een paar jaar vastgelegd in de ruimtelijke ontwikkelingswet. Daardoor is daar een aantal unieke en creatieve concepten ontstaan. Daar vindt echt co-creatie plaats, waarbij buurtbewoners en planologen samen overleggen over wat er zou moeten veranderen binnen hun buurt. Natuurlijk gaat dat niet bij ieder project zo, maar er zijn wel goede voorbeelden.
Mijn idee was dat Amsterdam daar wellicht wat van kon leren. Helaas ben ik door de coronapandemie nog niet in Colombia geweest. Noodgedwongen ben ik daarom maar begonnen met mijn onderzoek in Amsterdam. Ik had het geluk dat ik net het Urban Citizen fellowship van het NiasHet Netherlands Institute for Advanced Studies (NIAS) is een onderdeel van de Koninklijke Akademie van Wetenschappen. Het geeft beurzen uit waardoor wetenschappers een tijd lang onderzoek kunnen doen zonder dat zij andere taken hoeven uit te voeren. had gekregen. Daarbij betaalt de gemeente een wetenschapper die onderzoek doet naar burgerschap in Amsterdam.’
Wat heb je onderzocht?
‘Ik doe veel aan action research, dus ik kom langs als er ergens een probleem is. In dit geval was dat het entreegebied Gulden Winckel in Bos en Lommer. De gemeente wil dat gebied ontwikkelen zodat er heel veel woningen gebouwd konden worden. Er was een traject gestart waarbij men met hulp van een consultancybureau heel hard gewerkt had om burgerparticipatie van de grond te krijgen. Er was maandenlang met buurtbewoners gepraat, maar na afloop waren die zo boos geworden dat ze zich tegen de gemeente keerden en de actiegroep Geen Beton en Lommer startten. Daarmee ageerden ze tegen de plannen waar ze zolang over hadden meegepraat.
Bij de gemeente zaten ze met de handen in het haar: wat hadden ze nu verkeerd gedaan?’
Hoe ga je dan onderzoek doen?
‘Ik ga heel veel praten, met iedereen die zich ertegenaan wil bemoeien: met de actiegroep, met ambtenaren, het consultancybureau, politici. Daarnaast ben ik in de wijk gaan rondlopen om mensen te spreken die zich niet per se verbonden voelden met het project. Uiteindelijk heb ik 47 interviews van ongeveer twee uur gehad, verschillende interne vergaderingen geobserveerd, reflectiesessies met alle betrokkenen georganiseerd en het besluitvormingsproces op de voet gevolgd.’
Stel je daarna een soort diagnose?
‘Ik heb een evaluatierapportLees het hele rapport. geschreven, en wat mij opviel is dat in dit project een aantal dingen zijn misgegaan die bijna altijd misgaan. Het is eigenlijk een voorbeeldcasus. Het begint vaak hetzelfde: de gemeente wil een locatie ontwikkelen en mensen laten meedenken, maar het maakt niet duidelijk binnen welke kaders er meegedacht kan worden.
In dit geval was vooraf al duidelijk dat er zoveel woningen gebouwd moesten worden dat het alleen in een paar hoge torens kon. De participatie ging eigenlijk alleen over de invulling van de publieke ruimte daaromheen.
Maar in de interactie werd dat niet duidelijk gemaakt. Op de eerste avond werd gezegd dat “we naar alle ideeën gaan luisteren”. Dat komt vaak voort uit de gedachte dat de gemeente niet autoritair wil overkomen en burgers er graag bij wil houden.‘
Maar als omwonenden geen hoogbouw willen waren ze toch sowieso boos geworden?
‘Ja, waarschijnlijk wel, maar dan hadden ze wel een eerlijke keuze gekregen of ze zoveel tijd in het participatieproces hadden willen steken. Dan hadden ze misschien meteen een actiegroep opgezet, of hadden ze een juridische procedure kunnen voorbereiden, maar hadden ze niet maandenlang gepraat over iets wat niet op tafel lag.’
Is het niet erg dat zo’n participatieproces dan alsnog scheve gezichten oplevert?
‘Nee, participatie is er niet om mensen tevreden te maken of te houden, dat is een misvatting. Het draait om het ophalen en gebruiken van kennis van mensen die een binding hebben met een locatie.’
Is dat ook de valkuil waar de gemeente intrapte?
‘De belangrijkste valkuil was dat vooraf niet duidelijk binnen welke kaders mensen konden participeren. Daarin is de gemeente niet duidelijk genoeg geweest. Daarnaast bleek uit mijn onderzoek dat bij veel ambtenaren het beeld leefde dat de mensen die participeerden nimby’s Nimby, een afkorting voor not in my backyard, is een term die wordt gebruikt voor mensen die niet per se tegen ontwikkelingen zijn, maar wel als dat in hun nabijheid gebeurt.waren. Dat is geen constructief startpunt om mensen te horen.’
‘Daarnaast is een van mijn belangrijkste adviezen: je moet participatie niet depolitiseren. Dat er zoveel woningen in de stad gebouwd moeten worden, en dat deze plek daarvoor geschikt is, dat is een politieke keuze. Een ambtenaar gaat op zo’n avond praten over ingewikkelde FSI-analyses, terwijl bewoners ook politieke bezwaren kunnen hebben tegen plannen. Het zou goed zijn als op kritieke momenten de politiek verantwoordelijke, de wethouder, deelneemt in het participatieproces. Ik heb gemerkt dat ambtenaren geneigd zijn iets als “het enige plan voor dit gebied” te presenteren, terwijl een wethouder kan praten over de politieke keuzes die eraan ten grondslag liggen: zowel in de stad als in deze specifieke situatie.
Dat vind ik het interessante aan dit soort onderzoek: zo’n participatieproces is een van de weinige momenten waarbij de staat en de burger elkaar ontmoeten. Als dat dan misloopt, kan dat de kloof tussen de burger en de overheid vergroten.’
Het rapport dat je schreef wordt nu gebruikt bij het beleidskader participatie dat de gemeente schrijft. In hoeverre ben je daarbij betrokken?
‘Het beleidskader is af. Daarvoor is onder meer mijn rapport gebruikt, en daarbij heb ik vanaf de zijlijn geadviseerd. Maar het is nog niet toegepast, het wordt nu vertaald naar de praktijk van ruimtelijke ontwikkeling en de gemeente gaat het toepassen in ruimtelijke ontwikkeling-casussen. Ik ga die processen, ambtenaren en betrokken burgers volgen en onderzoeken hoe het wordt gebruikt.’
Hoe onderzoek je dat dan? Ben je dan een fly on the wall, of adviseer je ze juist?
‘Dat vind ik ingewikkeld. Ik probeer de fly on the wall te zijn, maar het gebeurt ook dat zij advies aan mij vragen. Dat is het moeilijke van actieonderzoek: je moet oppassen dat je niet zelf de situatie gaat creëren die je onderzoekt, maar je wil ook niet alleen observeren. Ik ga daar etnografisch mee om. Ik houd in een dagboek bij wanneer ik in de situatie ingrijp en dat is ook onderdeel van het onderzoek, het dagboek houd ik gescheiden van mijn veldwerkobservaties om zo op zowel mijn handelen als de casus te reflecteren.’
Dit is eigenlijk alleen maar de ene kant van je onderzoek: de andere kant gaat over informele participatie. Hoe ga je dat onderzoeken?
‘Ik moet eerst een nieuwe casus vinden, dus ik vind het moeilijk om vooraf te zeggen hoe ik het onderzoek precies ga doen. Ik werk altijd etnografisch: het doel is dat ik naast het formele ook het informele proces ga volgen, dus dan ga ik naar bijeenkomsten in een bepaalde wijk: een straatfeest, de bingoavond. Maar ook daarbij spreek je al een bepaald soort mensen, namelijk mensen die zich verbonden voelen met hun wijk of hun buurthuis. Ik moet dus ook gewoon gaan aanbellen en met mensen praten die niet actief deelnemen in de wijk.’
Veel mensen kunnen zich wel een voorstelling maken van formele participatie, maar wat is informele participatie eigenlijk?
‘Ik vind dat ook moeilijk te zeggen, want ik weet nog niet wat ik ga aantreffen. Maar ik kan me voorstellen dat het gaat van protestgroepen tot twee buurvrouwen die iedere week samen koffiedrinken en bespreken hoe het in hun wijk gaat en daarmee politieke zaken aansnijden en allerlei vormen daartussenin.’
Je stelt ook de vraag hoe je informele processen kunt betrekken bij besluitvorming. Hoe zou dat kunnen bij die twee buurvrouwen?
‘Misschien hoeft dat wel niet. Ik vind niet dat mensen die niet betrokken wíllen worden bij besluitvorming betrokken moeten worden. Ik voel me geroepen om bij te dragen aan democratisering, maar ik ga mensen niet dwingen. Ik vind dat nogal paternalistisch. Zo van: “Waarom voer jij je burgerplicht niet uit?”
Maar ik vind het belangrijk dat er manieren worden gevonden om mensen die wel betrokken willen zijn ook daadwerkelijk de kans te geven mee te praten. Ook als zij daar zelf geen goede manier voor kunnen vinden, bijvoorbeeld omdat ze niet het hoogopgeleide Nederlands van de ambtenaren praten en geen beleidsstukken kunnen lezen. Daar ligt wel een taak voor de gemeente.’
